Нормативно-правовая базаопределяет рамки рынка специальных техническихсредств негласного получения информации,используемых для оперативно-розыскнойдеятельности (ОРД) уполномоченными государственными структурами. Между тем, существует необходимость упорядочениязаконодательства для легитимногоудовлетворения потребностей в подобной техникев других разрешенных по закону видахдеятельности, требующих проведениярасследования и дознания методами негласногонаблюдения.
Оперативно-розыскнаядеятельность, как специфическая, социальнополезная и необходимая форма осуществления вобществе функций расследования и дознанияуполномоченными на эту деятельность закономструктурами или учреждениями, существует снезапамятных времен. Как правило, она бывает закреплена той или иной совокупностьюзаконодательных положений. В настоящее время мыпереживаем обновление государственногорегламентирования ОРД. В последнее десятилетие вРоссии принят ряд законодательных актов,регулирующих эту деятельность применительно кновым общественным условиям. Наиболеесущественным из них является Федеральный Закон Российской Федерации от 12 августа 1995 года № 144-ФЗ«Об оперативно-розыскной деятельности». В ст.6(Глава II) данного Закона содержится переченьоперативно-розыскных мероприятий, которые всовокупности определяют три основных методасбора необходимой информации, а именно:
1. Гласные формы получения информации (опрос, привлечение экспертов, обследования и т.д.);
2. Проведение активных побуждающих действий (контролируемые поставки, оперативныйэксперимент и т.д.);
3. Негласное наблюдение.
Состояние законодательной инормативной базы, регулирующей на сегодняшнийдень деятельность по получению информации путемосуществления негласного наблюдения сиспользованием для этих целей средствспециальной техники, и является предметомрассмотрения в данной статье. Для понимания направленности принятых законодательных актовцелесообразно охарактеризовать процессы,происходившие до выхода в 1995 г. Закона «Обоперативно-розыскной деятельности».
В советский период все силы и средства, равно каки производственные мощности, а такжеквалифицированные кадры, предназначенные дляосуществления негласных методов полученияинформации с использованием средств специальнойтехники, были сосредоточены по существу в однойструктуре — Комитете ГосударственнойБезопасности, и, в гораздо меньшей степени, вподразделениях Министерства Внутренних Дел. Вседругие звенья системы правоохранительных органов (включая и МВД — по наиболее острым видамтаких мероприятий) пользовались этими возможностями, так сказать, «из рук» КГБ, наоснове совместных приказов и инструкций, регламентирующих порядок мероприятийнегласного наблюдения.
Несмотря на то, что правовое регулированиепорядка использования специальных техническихсредств негласного получения информации воперативно-розыскной деятельностиосуществлялось на уровне внутриведомственныхинструкций, контроль за обоснованностьюпроведения таких мероприятий был чрезвычайножестким и вероятность появления или примененияподобной техники вне рамок существующегопорядка была исчезающе мала.
Положение коренным образом изменилось во второйполовине 80-х — начале 90-х годов: более точнуювременную границу этих процессов провестисложно. Во всяком случае, бурные политические иэкономические изменения на территорииСоветского Союза, с одной стороны, привели крезкому ослаблению контрольных функцийгосударственных органов, с другой стороны,активно развивающийся негосударственный секторэкономики, включая формирование мощных теневыхструктур, востребовал для своих нужд в числепрочего и так называемую «технику промышленногошпионажа», которая на первых порах активноввозилась из-за границы, а затем сталапроизводиться и внутри страны. Так, например, поданным Управления радиоэлектроннойбезопасности МВД РФ, только одна выявленнаяразовая поставка из-за границы специальныхтехнических средств в 1996 году составляла 1157единиц техники на сумму почти 2 млн. долларов.Широкое использование в конкурентной борьбетаких методов, как негласное получениеинформации с помощью специальной техники, в своюочередь, вызвало к жизни целую отрасль попроизводству противодействующего специальноговооружения, тем более что нормативная,методическая и техническая база этой отрасли нетолько существовала ранее, но и носила менеезакрытый характер, так как внедрялась нарежимных предприятиях в целях противодействиятехническим разведкам стран потенциальногопротивника.
Таким образом, в начале 90-х годов в странесформировался и набрал обороты неконтролируемыйрынок специальных технических средств,производство и применение которых ранее былоисключительно прерогативой государства. Естественно, что в условиях динамичноизменяющегося общества формированиенормативно-правовой основы для любой сферы общественных отношений обречено на отставание,хотя бы уже потому, что необходимо время наосмысление процессов и создание базовыхзаконодательных актов. Тем не менее, сейчас такаяоснова в целом уже сформирована и целесообразнооценить ее действенность и эффективность.
Применительно к рассматриваемому вопросу,используя традиционный для комментария подход к классификации источников правовогорегулирования, их можно условно разделить на 4 группы.
К первой группе относятся основополагающиефундаментальные источники универсальногохарактера. Это прежде всего Конституция и те ееположения, которые касаются прав и свободчеловека и гражданина (гл. I и II), а также рядизвлечений из Уголовного Кодекса РФ,Гражданского Кодекса (ч. I и II) и действующего насегодня Кодекса РСФСР об административныхнарушениях. В этих документах указаны возможныеограничения прав и свобод человека и гражданина,сформулированы общие порядки и правила, включаяоперативно-розыскную деятельность с применениемспециальной техники, а также возможные моделипротивоправной деятельности, связанной снарушением этих правил.
Вторую группу нормативно-правовых актовсоставляет собственно оперативно-розыскное Законодательство и Законы, регулирующие оборотспециальных технических средств. Помимо «Закона об оперативно-розыскной деятельности», в которомне только определен переченьоперативно-розыскных мероприятий, но указаны исубъекты этого закона — правоохранительныеорганы, осуществляющие такие мероприятия, к этойгруппе относятся:
• Законы Российской Федерации, определяющиеосновные направления деятельностиправоохранительных органов, имеющих право наосуществление оперативно- розыскных мероприятий:«О милиции», «О федеральных органах налоговойполиции», «О внешней разведке» и др., а такжеуказы Президента, которыми утверждены Положенияоб этих органах.
• Федеральный Закон «О частной детективной иохранной деятельности в Российской Федерации»от 11 марта 1992 г. №2487.
• Указ Президента РФ от 9 января 1996 года №21 «Омерах по упорядочению разработки, производства,реализации, приобретения в целях продажи, ввоза вРоссийскую Федерацию и вывоза за ее пределы, атакже использования специальных техническихсредств, предназначенных для негласного получения информации».
• Постановление Правительства РФ от 1 июля 1996 г. №770, которым утверждено Положение олицензировании видов деятельности, связанных соборотом специальной техники для негласногополучения информации (Постановление издано воисполнение Указа Президент РФ от 9 января 1996 г. №21).
Третью группу нормативно-правовых актовсоставляют акты законодательной иисполнительной власти, область правовогорегулирования которых пересекается соперативно- розыскным законодательством, а такжес установленным порядком оборота средствспециальной техники, в связи с чем они такжедолжны учитываться. К ним следует, в первуюочередь, отнести Федеральные Законы «Обезопасности», «О связи», «Об информации,информатизации и защите информации», «Огосударственной тайне», а также Указы ПрезидентаРФ «О мерах по соблюдению законности в области разработки, производства, реализации иэксплуатации шифровальных средств, а такжепредоставления услуг в области шифрованияинформации», «Об утверждении перечня сведенийконфиденциального характера», ПостановлениеПравительства РФ «О порядке изготовления, ввозав Российскую Федерацию и использования натерритории Российской Федерациирадиоэлектронных средств (высокочастотных устройств)», «Об утверждении Положения о порядкеконтроля за вывозом из Российской Федерации товаров и технологий двойного назначения,экспорт которых контролируется».
Наконец, четвертую группу нормативно-правовыхактов, относящихся к рассматриваемой в даннойстатье теме, составляют подзаконные акты идругие исполнительно-распорядительные ирегулирующие документы (приказы, указания,инструкции, порядки, ориентировки и прочее),которые изданы в пределах установленной компетенции различными надзорными органами иконтролирующими ведомствами. В эту категориювходят, прежде всего, документы, издаваемые поуказанным вопросам Федеральной Службой Безопасности России, на которую возложенареализация всего пакета требований,перечисленных в Указе Президента РФ от 9 января 1996 г. №21, а также некоторые установленияФедерального Агентства правительственной связии информации, Гостехкомиссии, Госсвязьнадзора,судебных органов и прокуратуры, некоторые межведомственные документы.
Весь этот внушительный, хотя, наверняка, и неполный перечень нормативно-правовых актов, заотдельными исключениями принятых и введенных вдействие в 1992- 1997 г.г., представляет определенныетрудности в осмыслении как для производителей,поставщиков специальных технических средствнегласного получения информации, так и дляпотребителей такой техники. Задачей даннойстатьи и является оценка тех возможностей,которые действующая на сегодняшний деньразрешительно-регулирующая система создает длявсех категорий заинтересованных физических июридических лиц.
Прежде всего приходится констатировать, что привсей внушительности пакета правовых актовданная нормативная база не обладает покаисчерпывающей полнотой и прозрачностью.
Один изосновных пробелов — несоотнесенность,«нестыковка» Закона «Об оперативно-розыскной деятельности» (Закона об ОРД) и Закона «О частнойдетективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (Закона о ЧДОД).
Как следует из ст.5 и 7 Закона о ЧДОД, изданного в 1992 году, перечень разрешенных этим Законом видовчастной детективной и охранной деятельности является, по существу, частью перечня видовоперативно-розыскной деятельности. В том числе, с известными ограничениями, допускаетсявозможность использования частными детективами,а, следовательно, и службами безопасностипредприятий (см. ст.14) в этих мероприятияхспециальной техники.
Однако Закон об ОРД, изданный в 1995 г., как бы «не замечает» этого обстоятельства.Более того, в ст.6 главы II Закона прямоуказывается: «Запрещается проведениеоперативно-розыскных мероприятий ииспользование специальных и иных техническихсредств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) длянегласного получения информации, неуполномоченными на то настоящим ФедеральнымЗаконом физическими и юридическими лицами».
Отметим это противоречие и обратимся к другойстороне вопроса — реалиям рынка СТС. Как былосказано выше, в первой половине 90-х годов рыноктехнических изделий негласного полученияинформации, отчасти легальный, а в большей мере —нелегальный, уже существовал и «закрыть» егопредставляло значительные трудности. Расцветвозможностей этого рынка в Санкт-Петербурге продемонстрировала выставка «Охрана и безопасность-95», около половины участниковкоторой экспонировали на своих стендах СТС отечественного и зарубежного происхождения. К этому времени необходимость безотлагательного восстановления контроля над ситуацией стала очевидна и законодателю. Указом Президента РФ от9 января 1996 г. №21 выдвигаются требованияупорядочения оборота специальных техническихсредств негласного получения информации,начиная от разработки и кончая использованием.Процедура упорядочения должна обеспечиватьсявведением лицензирования всех видовдеятельности, связанной с оборотом спецтехники,единой системой регистрации и сертификациисамих изделий, а также контролем за законностьюих использования. Однако, как Указ Президента РФ №21 — 1996 г., так и последовавшее за нимПостановление Правительства России от 1 июля 1996года №770, которым утверждено и введено в действие«Положение о лицензировании деятельностифизических и юридических лиц, не уполномоченныхна осуществление оперативно-розыскнойдеятельности, связанной с разработкой,производством, реализацией, приобретением вцелях продажи, ввоза в Российскую Федерацию ивывоза за ее пределы специальных техническихсредств, предназначенных (разработанных,приспособленных, запрограммированных) длянегласного получения информации», а такжеутвержден Перечень видов таких техническихсредств, — содержат одно и то же условие,вытекающее из Закона об ОРД, а именно:легитимными потребителями указаннойспециальной техники считаются толькоправоохранительные органы, перечисленные вданном Законе, и никто больше. А между тем, самыммассовым потребителем спецтехники,циркулирующей на открытом рынке, являлись иявляются службы безопасности негосударственныхструктур, а отнюдь не правоохранительные органы,зажатые в тисках тощего федерального бюджета. У этих служб безопасности и других субъектов «Закона о частной детективной и охранной деятельности» существуют объективныепотребности в использовании специальныхтехнических средств при проведении внутренних расследований по сигналам о возможной утечке конфиденциальной информации. И поскольку Закон о ЧДОД позволяет подвести определенную правовуюбазу под использование как гласных, так инегласных методов наблюдения при обеспечениикомплексных мер безопасности и охранныхмероприятий — постольку специальныетехнические средства негласного полученияинформации продолжают оборачиваться внеконтроля уполномоченных на то надзорных органов.В результате упорядочение и контроль оборота СТСНПИ, по существу, не распространены на одну изосновных сфер применения специальной техники.Однако, этот оборот прямо и не разрешензаконодательством, поэтому фактический спроснеизбежно удовлетворяется на черном рынке. Это—первое противоречие в нормативно -правовыхактах, которое следовало бы устранить, неоткладывая в долгий ящик, что, кстати говоря, одновременно облегчило бы для компетентныхорганов решение задачи пресечения незаконногооборота и использования этих техническихсредств.
Одним из путей устранения этого «правовогопровала», по мнению многих специалистов,занимающихся данной проблемой, в том числепредставителей структур ФСБ России, на которыевозложена подготовка предложений по всемуспектру вопросов, связанных со спецтехникой,могло бы быть введение в нормативные документыпонятия «техника двойного назначения». Неразделяя утверждения о том, что введение такогопонятия снимет вопрос о правах и полномочияхслужб безопасности как субъектовоперативно-розыскного Законодательства, мы, темне менее, считаем введение такого понятияназревшим и необходимым, но по другой причине.
Уже на первых этапах формированиянормативно-правовой базы, связанной с оборотом иприменением специальных технических средствнегласного получения информации (СТС НПИ),возникла проблема классификации, т.е. отнесениялибо не отнесения к данной категории конкретныхобразцов разрабатываемых, производимых,реализуемых, либо применяемых техническихсредств. Без единообразного механизма такогоотнесения невозможна полноценная реализацияпроцедуры лицензирования соответствующих видовдеятельности, связанных с СТС, равно как ивведение системы сертификации этой продукции.«Перечень», утвержденный Постановлением РФ №770— 96г., этой проблемы не решает, так какпредставляет из себя, по существу, перечислениене столько категорий технических средств,сколько видов и форм негласной информации, вкоторых она существует или может бытьпредставлена с помощью той или иной категории СТС.
Необходимость практического осуществленияпроцесса лицензирования деятельности, связанной с разработкой, производством и реализацией вовсех формах СТС НПИ, ранее всего возникшая в Москве и Санкт-Петербурге, привела к созданию вэтих центрах лицензирования рабочих документов,входящих в комплект распорядительных и рекомендательных инструкций, а также различныхвариантов пособий методического характера,применяемых для отнесения конкретной техники кспециальным техническим средствам негласногополучения информации. Специалистами Лицензионного Центра ФСБ РФ подготовлен документ, представляющий собой классификатор, свведением в ряд его позиций уточняющих признаков. Органом лицензирования в Санкт-Петербурге была разработана и утвержденадля применения в регионе «Методика отнесения технических средств к СТС НПИ», построенная посистеме признаков, структурированных попараметрическим позициям, соотносимым склассификатором Товарной Номенклатуры Внешней Экономической Деятельности.
По нашему мнению, оба этих подхода могли бы быть использованы для разработки на федеральномуровне единого нормативного акта и построения на его базе Системы Сертификации специальных технических средств. Во всех случаях имеющийся опыт проведения лицензирования с применением указанных документов позволяет с достаточной степенью определенности относить классифицируемые изделия: либо к техническому средству, представляющему собой СТС НПИ однозначно и безусловно; либо к технике двойного назначения, т.е. изначально для этих целей непредназначенной, но могущей быть в такомкачестве примененной без проведения дополнительных работ; либо, наконец, к категориитехнических средств, не имеющих отношения к СТС НПИ, несмотря на схожесть отдельных признаков.
Проблема классификации техники, подпадающей подопределение «специальное техническое средство,предназначенное (разработанное,приспособленное, запрограммированное) длянегласного получения информации», смыкается сеще двумя незавершенными аспектами формированиянормативно-правовой базы в этой области.Во-первых, речь идет о необходимости разработки иутверждения межведомственного документа,согласованного Государственным ТаможеннымКомитетом и ФСБ России, и регулирующего порядокэкспорта и импорта специальной техники данногоназначения. Для таможенных органов это означаетвведение в определенные разделы Товарной Номенклатуры Внешней ЭкономическойДеятельности (ТН ВЭД) дополнительных позиций исубпозиций, наличие экспертных органов иструктур, проводящих оценку конкретных изделий,разработку формализованной разрешительной исопроводительной документации и т.д. Во-вторых,необходим легитимный механизм создания,реализации и применения технических средствдвойного назначения. Этот механизм, с однойстороны, мог бы сделать подконтрольным ипрозрачным оборот данной продукции исущественно подорвать позиции черного рынка поудовлетворению спроса субъектов Закона о ЧДОД. Сдругой стороны, признание легитимностиприменения технических средств двойного назначения и соответствующего рынка их реализации послужило бы стимулирующим факторомдля укрепления инфраструктуры производителей СТС НПИ, что, в конечном счете, создает более благоприятные условия и для технического оснащения правоохранительных органов,применяющих СТС.
Выводы и рекомендации
При всех перечисленных вышенедостатках действующая в настоящее времянормативно-правовая база, в основном, определиларамки, в которых может функционировать рынокспециальных технических средств,предназначенных для применения воперативно-розыскных мероприятиях с цельюполучения негласной информации. По имеющимся сведениям, Федеральной Службой Безопасности РФ разработаны проекты документов, направленных насовершенствование этих нормативных актов с учетом накопленного в 1997-98г.г. опыта, и их следуетожидать в ближайшее время.
В соответствии с рекомендациями Лицензионного Центра ФСБ РФ региональные органы лицензирования на местах могут вводить по своему усмотрению разрешительную систему, позволяющую удовлетворять потребности служб безопасности коммерческих структур в отдельных видах специальных технических средств за счет техникидвойного назначения (мы уже отмечали, что фактически это понятие сложилось) при условиичеткой организации учета и регистрации указанных средств в процессе их приобретения.
Практика толкования и применения понятий «специальная техника» и «специальные технические средства» в разных источниках информации и различных сферах деятельности чрезвычайно многообразна. Отнесение тех или иных средств к СТС негласного получения информации или к «технике двойного назначения» для негласного наблюдения должно осуществляться наоснове четких принципов и целого ряда критериев. Мы постараемся вернуться к более детальнойхарактеристике понятий СТС и техники двойного назначения в последующих публикациях. Это темболее важно, что исходя из трактовки этих понятий представителями правоохранительных органов,которые отвечают за пресечение незаконной деятельности , связанной с оборотом спецтехники,ответственность за такую деятельность в смысле138 ст. УК РФ может наступить лишь по факту еенезаконного применения, но никак не на стадииразработки, производства или реализации.
Для сведения фирм, организаций и других структур,заинтересованных в поставке своей продукции на рынок специальных технических средств,предназначенных для негласного полученияинформации, либо могущих быть отнесенных ктаковым, мы приводим извлечения из действующегов Санкт-Петербургском регионе «Порядка лицензирования деятельности физических и юридических лиц, не уполномоченных на осуществление оперативно-розыскной деятельности, связанной с разработкой,производством, реализацией, приобретением вцелях продажи, ввоза в Российскую Федерацию ивывоза за ее пределы специальных технических средств, предназначенных (разработанных, приспособленных, запрограммированных) для негласного получения информации, в г.Санкт-Петербурге и Ленинградской области»(утвержден Начальником Управления ФСБ России поСанкт-Петербургу и Ленинградской области 25 марта 1998 г.).
1.См., например, Маршунов М.Н. «Комментариик Законам «Об оружии», «О частной детективной и охранной деятельности», с.136, Издательство Торговый дом «Герда», Москва — Санкт-Петербург, 1998г.,
2.«Комментарий» к Закону о ЧДОД под редакцией А.Ю.Шумилова, с.10-11, Москва, Фирма «АВС», 1995г.
| Юрий Громов, Владимир Анчуков |